保供天然气背后：谁为涨价买单？
保供天然气背后：谁为涨价买单？
“气荒”，这是过去几年华北省份“煤改气”居民用户最担心的事情。
每到北方采暖季，如何保供天然气，便会成为一场博弈。在上游气源企业、城燃公司、政府三方中，在天然气供应整体充足的背景下，负责直接向居民供气的城燃公司容易在“气荒”发生后成为被指摘的对象。
城燃公司也有一肚子苦水，作为企业，他们很难承担“气价倒挂”带来的亏损，履行保供责任也往往难以持续。
2023年~2024年采暖季，河北城燃公司迎来转机，河北各地政府在采暖季到来前承诺补贴城燃公司因气价倒挂产生的亏损。这个冬天，“气荒”再度现身华北的可能性已经不大。
不过，华北频现“气荒”所暴露出的天然气市场的深层问题并不会因政府补贴而消失。
在目前2000余个有管道天然气覆盖的城市，有52%的城市已经建立天然气上下游联动机制。图/视觉中国
保供协议艰难落地
不少人还记得，2022年采暖季，河北普遍出现天然气供应紧张，虽然未现长时间断供，但限制单次购气额度，夜间气量较小、停气屡有发生，主要影响的是1000余万“煤改气”用户。
原因是气价倒挂，即城燃公司购气成本高于居民气价，城燃公司承担亏损，供气积极性受挫，甚至没有资金购气。
“一些地方的政府此前没有在采暖季前与城燃公司签署过‘保供协议’，而是签署‘保供承诺书’，更多强调企业保供责任，而不涉及企业是否有能力保供。”有河北城燃公司人士告诉《中国新闻周刊》。
“气价倒挂，政府补贴缺位，加之‘煤改气’过程中被拖欠款项，一些城燃公司账上仅剩数十万元，如何购气?谈何保供?过去，城燃公司还能向集团公司借款购气，但如今后者资金也不宽裕。”这位河北城燃公司人士表示，此前，有的河北城燃公司账上只剩下30万元，却需要为20万人供气。“而且城燃公司购气多以10天为周期向上游支付预付款，并非‘先用后结’。”
因此，今年河北城燃公司均要求先签保供协议，再签保供承诺书。
保供协议由城燃公司与区县一级政府签署，核心内容便是政府作出承诺，补贴城燃公司因气价倒挂产生的亏损。“之所以在采暖季前坚持地方政府承诺补贴，也是避免上个采暖季供应紧张后，再由中央、省政府临时拨款救急的尴尬。”前述河北城燃公司人士表示，上个采暖季靠临时拨款度过，没有解决本质问题。
10月7日，河北省省长王正谱主持召开河北省采暖季保暖保供工作会议。会后，河北各地政府陆续签署保供协议。
一位中国燃气控股有限公司(简称中国燃气)人士告诉《中国新闻周刊》，中国燃气在河北的79家气代煤项目公司已经与当地政府签署保供协议，其在河北气代煤市场占比40%，用户超过400万户。
河北省政府给市、县两级政府下达“死命令”，10月31日前与城燃公司签署保供协议。河北各地政府与城燃公司签署保供协议的时点不一，保定、衡水等地签署时间早至10月10日，石家庄、沧州等地签署时间较晚，石家庄市高邑县的城燃公司甚至直到10月31日凌晨才与当地政府签署保供协议。
据前述中国燃气人士介绍，保供协议为政府拨付补贴、清偿欠款定下了时间表。对于2023年~2024年采暖季气价倒挂补贴，协议基本约定10月31日、12月30日、2024年4月30日三个时点，分别对应40%、70%、100%的付款比例。
“公司预测这个采暖季因气价倒挂产生14亿元亏损，在10月31日前拨付40%补贴，这是公司作为行业龙头争取到的条件，但预计能在12月30日前收到七成补贴已属不易。”他坦言。
除今年气价倒挂补贴外，据《中国新闻周刊》了解，一些保供协议还涉及补贴2017年河北“煤改气”元年以来因气价倒挂产生的亏损，因为额度较高，保供协议约定分多年付清。此外，“煤改气”过程中拖欠的设备款、工程款，比如居民壁挂炉，政府曾承诺给予补贴，这部分欠款需要在10月31日前结清。有河北城燃公司人士表示，“欠款清偿情况较好，共计十余亿元，已经拨付超75%。”
气价倒挂产生的亏损，由政府补贴，已有相关依据。有城燃公司人士向记者列举《市政公用事业特许经营管理办法》、住建部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等法规文件，其中规定：“市政公用企业通过合法经营获得的合理回报应予保障。若为满足社会公众利益需要，企业的产品和服务定价低于成本，或企业为完成政府公益性目标而承担政府指令性任务，政府应给予相应的补贴”。
“河北之外的其他省份并未签署承诺补贴的保供协议，当然，河北也要观察执行情况。但是今年河北省政府给到市县政府的压力足够大，很大程度源于上个采暖季河北城燃公司因气价倒挂，普遍‘躺平’。”
不过，因气价倒挂、政府欠款导致城燃公司承压，继而影响供气积极性的情况不仅限于河北。
“地方政府推进‘煤改气’的决心很大程度上体现为是否承诺补贴，对于政府并未承诺补贴的地区，城燃公司一般推进比较谨慎。但是部分地方政府此前承诺补贴，吸引城燃公司投入资源推进‘煤改气’，但是补贴始终拖欠，类似情况在山东、山西等地较为严重。”有城燃公司人士告诉记者。
例如，其所在公司在山东聊城推进20万户居民“煤改气”，但是地方政府始终拖欠气价倒挂补贴、工程设备款项等，“比如壁挂炉等设备款，有当地县政府希望打五折兑付，双方无法达成一致。”
10月10日，河北秦皇岛市，热力公司工作人员在一处热力站内检查供热设施。图/视觉中国
不缺气，但缺低价气
居民气价倒挂导致城燃公司普遍承压，这从今年3月港华燃气宣布退出上海燃气25%的股权收购便可见一斑。
此前，港华燃气曾计划收购上海燃气25%股份，上海燃气财务数据显示，伴随2021年俄乌冲突导致国际天然气价格上涨， 2022年亏损5.89亿港元。
“2021年，上海燃气只需承担居民用气价格倒挂产生的亏损，工商业用气价格可以顺价。但是2022年为支持企业复工复产，政府对工商业用气价格也作出一定限制，导致成本无法顺利传导给工商业用户。”有业内人士向记者分析说。
而在上市的五家龙头城燃公司中，除背靠中石油的昆仑能源2022年净利润微增，中国燃气、港华智慧能源、华润燃气、新奥能源去年净利润跌幅均超过20%。
中燃协方面直言，2022年，城燃企业普遍遭遇严重的气价倒挂，许多企业经营业绩大幅跳水、大面积亏损。
居民气价倒挂的背后，是低价气源不足。即使是此前屡次出现“气荒”的河北，缺少的也是低价气源。
前述中国燃气人士告诉记者，预计今年采暖季河北“煤改气”用户需要18.3亿~18.5亿立方米天然气，已经与上游气源方签署18.17亿立方米合约，剩下几千万立方米的缺口完全可以从其他地区调拨。
而有邢台城燃公司人士告诉记者，公司预计2023年~2024年采暖季居民用气需求量为2.5亿立方米，但是气源企业只将其中1.04亿立方米认定为居民气量，以2.27元/立方米的价格出售。剩余1.46亿立方米的需求缺口，则要以3.88元/立方米的市场价购进，将综合采购单价推高至3.3元/立方米。
“当地居民气价为3.1元/立方米，如果以2.27元/立方米的价格购气，加上每立方米0.7元的配气成本，不会亏损。但是如果以3.3元/立方米的价格购气，采暖季仅气价倒挂产生的亏损便达到5000万元。”该受访者说。
低价气源多寡是城燃公司与以“三桶油”为代表的气源企业博弈的焦点，“三桶油”便占据全国天然气供应量的98.7%。
今年1月，国家发改委发布《关于组织签订2023年天然气中长期合同的通知》，要求于2月底前组织完成今年上下游天然气中长期合同签订工作，相比往年5月底的时点有所提前，同时还要求上游气源企业必须足额保供，对居民用气和农村“煤改气”用气需求实现全覆盖。
但是城燃公司普遍认为，气源企业分配的低价气源不足以覆盖居民用气需求，特别是“煤改气”用户需求，邢台面临的情况并不鲜见。
“今年5月，‘三桶油’公布的天然气价格同比上涨15%~120%，并且只有中石油会将居民气量单列，以较低价格供应，但是仍然不足以覆盖需求。”一位河北城燃公司人士告诉记者，以河北廊坊为例，中石油供应的低价气源只能覆盖居民用气需求的30%，余下70%的需求城燃公司需要以3.8元~4元/立方米的市场价购进，再以2.75元/立方米的价格销售。
而中石化、中海油没有居民气量的概念，全部气量均以市场化方式定价，高出居民气价30%~80%。
那么，气源企业在向城燃公司出售天然气时究竟如何定价?
目前，天然气价格在供需两端的定价机制均是双轨制。在“管住中间、放开两头”思路下，国家发改委在2020年3月发布新版《中央定价目录》，将天然气门站价格由目录移出至附注。所谓门站价，便是上游气源企业与下游的交付价格，并规定LNG、海上气、页岩气、煤层气等气源价格由市场定价，国产陆上气以及2014年之前进口气价格，仍按政府规定的门站价执行。
简言之，“三桶油”等气源企业在向城燃公司出售天然气时，分为管制气与非管制气，管制气就是所谓“低价气”，由政府定价，非管制气则是由市场定价的LNG、页岩气等气源。在城燃公司向终端用户销售时，非居民用气偏向市场化定价，居民用气实行政府监管。
有油气行业专家告诉《中国新闻周刊》，中石油之所以将居民气量单列，以较低价格供应，也与中石油掌握的天然气资源有关，其手握开采成本较低的数个国内气田，即“国产陆上气”，国家将这部分资源划分为管制气，主要目的也是供应居民用气。
“但是现实中管制气的产量与去向一直是一笔糊涂账。城燃公司质疑气源方并未将全部管制气资源以低价出售，特别是没有覆盖‘煤改气’新增居民用气需求。同时，气源企业也质疑城燃公司以低价购进管制气后高价出售给非居民用户。”这位专家指出。
相比之下，中石化、中海油的气源多是页岩气、LNG等非管制气资源，价格自然随行就市，不可能“高买低卖”保障低价的居民用气。
低价气源不足，加之“煤改气”确实带来居民用气需求迅速增长，短时间内供给难以匹配。
有天然气行业人士向《中国新闻周刊》解释说，对于一户城市家庭而言，一年用气200立方米，已经算用气量较大。但是对于“煤改气”家庭，一个采暖期可以用气1000立方米以上，如果算上日常用气，相当于6个城市家庭用量。粗略匡算，河北“煤改气”涉及超1000万户居民，仅这部分居民用气量就相当于两个上海的居民用气量。
此外，河北一些大范围推进“煤改气”的地区缺少工商业用户，难以通过“交叉补贴”弥补城燃公司在为居民用户供气时产生的亏损。
除去合同中低价气源难以匹配居民用气，气源方与城燃公司签署的合同气量也可能缩减。国家发改委曾要求气源企业与城燃公司每年签署的合同气量不低于上一年的105%，但是据记者了解，气源企业可能会以气田减产、进口长协到期等原因将合同气量少量削减。
国家能源局7月发布的《中国天然气发展报告(2023)》显示，初步预计全年全国天然气消费量同比增长5.5%~7%。
如果合同气量不足，城燃公司只能通过上海石油天然气交易中心挂牌交易，去年一度达到12元/立方米，日常价格也在6元~9元/立方米，进一步推高了城燃公司购气成本。
有城燃公司人士反问：“如果说气源方不能‘高买低卖’，城燃公司‘高买低卖’难道就合理吗?”处在“三桶油”等上游气源方与下游居民之间的城燃公司自视为最弱势的一方。
“如果气源方难以供应足够多的低价气，最好进行上下游价格联动，调整居民气价弥补气价倒挂。”但是城燃公司人士普遍向记者感慨，一些地方政府考虑到天然气涨价或带来负面舆情，“顺价”始终难以落地。
气价联动仍艰难
尽管除居民用气外的工商业用气已经按照市场化方式定价，但在受访城燃公司人士看来，气源端市场化改革的进度似乎快于消费端，一个重要的表现便是居民气价顺价机制始终未能理顺，这也被视为当前推进天然气价格市场化改革的一项重要内容。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋曾在接受采访时表示，长期以来，我国天然气价格形成机制不完善，这不利于天然气市场的健康发展。“去冬今春个别地区的限供停气，并非上游资源供应不足，其根本原因是上下游在合同签订、价格机制疏导、供需平衡等环节存在一些问题，价格才是主要因素。”
受上个采暖季河北居民用气供应紧张影响，在今年1月国家发改委发布《关于组织签订2023年天然气中长期合同的通知》时要求，在采暖季结束后，依法依规进行价格调整，合理疏导成本。
从2月开始，国家发改委便向地方发改委、城燃公司等征求意见，研判是否出台国家层面关于天然气上下游价格联动的指导意见，得到积极响应。
今年6月，国家发改委非公开发布《国家天然气上下游价格联动指导意见》(下称“指导意见”)，要求省级发改委向各市、县传达文件精神，结合当地实际，制定符合各地情况的省、市、县级天然气价格联动政策。联动机制建立后，调整居民气价不再需要召开听证会。
指导意见被业内视为开启居民气价调价的契机，但是这份指导意见并非硬性要求。指导意见明确了一个核心问题，就是为了鼓励城燃公司降低采购成本，在调整居民气价时，需要以辖区内所有天然气加权平均综合采购价格为基础，再加上配气成本后进行核算。
“这意味着如果城燃公司可以降低采购成本，可以获得更多利润，也可以选择与客户分享这部分利润，如针对部分低收入家庭，可以进行更为精准的补贴。”有城燃公司人士肯定了指导意见的调价思路。
在他看来，面对气价倒挂产生的“窟窿”，调整居民气价、给予财政补贴，是地方政府面对的两种选择。
如河北除与城燃公司签署保供协议外，还将“煤改气”居民用气价格每立方米普遍上调0.36元~0.4元，从2.7元/立方米上涨至3.1元~3.2元/立方米。
但是各地天然气上下游联动机制的建立情况并不一致，如靠近气田且居民用户较少的内蒙古，在国家发改委的指导意见出台前，便在今年4月出台地方指导意见，实现上下游气价同幅、同步调整，并且不限制调价次数，实现完全联动。
据统计，在指导意见于6月出台以后，共有11个省份的50座城市调整居民气价，一些省级指导意见也并未公开发布，而且各个地方的联动机制不尽相同，比如一些地方规定居民气价每年只能调整一次。
在目前2000余个有管道天然气覆盖的城市，有52%的城市已经建立天然气上下游联动机制，而一些城市的居民气价已经数年未调，其中便包括沈阳、武汉这样的二线城市。
沈阳居民气价已经三年未调。据了解，沈阳市领导此前曾召集城燃公司商讨调价方案，但是随后沈阳因对采暖季空置房屋收取供热费15%的基础设施运行费引发争议，居民用气价格调整就此被搁置，至今未能重启。
有沈阳城燃公司人士告诉记者，“沈阳原本计划将每立方米居民气价上调0.3元，当地一年户均用气量为120立方米，平均每户居民仅需多缴36元。”
与之相似，尽管湖北在6月23日便出台省级指导意见，但武汉的居民用气价格仍已经10年未调，2.5元/立方米的价格，甚至低于河北“煤改气”后的居民用户。
“目前居民气价的定价权已经下放到县级发改委，而县级政府往往都有自己的‘小算盘’。”一位城燃公司人士向记者感慨。
究竟谁应该为上涨的气价买单?未来仍需要在气源企业、城燃公司、居民用户，以及政府财政之间作出选择，当然，这并非一道单选题。
（中国新闻周刊）