结构性货币政策如何助力做好“五篇大文章”？央行货币政策司最新发文
21世纪经济报道记者 唐婧 北京报道
1月26日，中国人民银行货币政策司课题组在《中国金融》2024年第2期上发表《结构性货币政策助力做好“五篇大文章”》一文，对我国结构性货币政策体系的发展历程进行了回顾与展望。
文章表示，近年来，结构性货币政策守正创新，政策工具箱更加丰富。一是拓展支持领域，除普惠金融之外，增加了新发展理念相关领域，创设了支持绿色转型、科技创新、普惠养老等领域的新工具。2023年10月召开的中央金融工作会议提出，要“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”。目前，结构性货币政策实现了对“五篇大文章”领域的基本覆盖。
二是创新交易方式，人民银行作为“银行的银行”，通过与商业银行进行交易，实现信贷结构优化目的。除再贷款之外，还创设了衍生品工具。人民银行与商业银行签订衍生品合同，商业银行履行合同义务后（如普惠小微贷款余额增加），人民银行与商业银行进行资金结算。
据介绍，截至2023年第三季度末，结构性货币政策工具共17项，余额7.0万亿元，比上年末增加5715亿元，占人民银行总资产的16.2%。其中，存续工具12项，已到期工具5项，主要支持普惠金融、绿色发展、科技创新、房地产平稳健康发展等领域，有效发挥了总量和结构双重功能。
文章还称，人民银行将继续发挥货币政策的结构优化功能，充分用好现有结构性货币政策工具，持续加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持力度。用好支农支小再贷款、再贴现和普惠小微贷款支持工具，延续实施碳减排支持工具、普惠养老专项再贷款，支持做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”。
同时，继续用好支持房地产市场平稳健康发展的结构性货币政策工具，为保障房建设、城中村改造和“平急两用”基础设施“三大工程”建设提供中长期低成本资金支持。
引导资金流向经济特定领域
目前，国际上对于具有结构调整目标的货币政策并没有一个统一的名称，在我国，该类政策统称为“结构性货币政策”。结构性货币政策是指在市场配置资源基础上，设计适当激励机制，引导资金流向经济特定领域的货币政策。
结构性货币政策主要发挥结构功能，通过建立激励相容机制，将中央银行资金与金融机构对特定领域和行业的信贷投放挂钩，发挥精准滴灌实体经济的独特优势。结构性货币政策也有总量效应，通过投放基础货币，保持银行体系流动性合理充裕，支持信贷平稳增长。
国际上，出台具有结构调整目标的货币政策工具是主要发达经济体中央银行在价格型调控失效后进行的尝试。西方发达经济体货币政策以价格型调控为主。2008年国际金融危机爆发，主要发达经济体名义利率触及了有效利率下限，价格型调控失效，货币政策开始转向数量型调控，出台量化宽松政策，向市场投放大量流动性。但危机时期金融机构风险偏好降低，中央银行投放的流动性淤积在金融体系，无法到达实体经济。
此时主要经济体中央银行探索出台了具有定向流动性支持功能的货币政策工具，目的是更好向家庭和企业部门注入流动性，迅速修复传导机制。到了2020年新冠疫情期间，具有定向流动性支持功能的货币政策工具已在国际上被广泛应用。
在国内，结构性货币政策以再贷款为主，再贷款早期是总量工具，后转向发挥结构性作用。再贷款，即人民银行向商业银行发放的贷款，是历史悠久的传统工具，自中央银行创设之初就在使用，已沿用多年。
1984年，人民银行开始专门行使中央银行职能，进行贷款规模管理，再贷款是人民银行吞吐基础货币最重要的渠道。1998年，取消贷款规模管理，再贷款转向发挥结构性作用。21世纪头十几年，国际收支持续大幅顺差，外汇占款成为基础货币供应主要渠道，再贷款总量下降。2014年以来，随着外汇占款的下降，再贷款再次成为基础货币供应的主要渠道。
再贷款发挥结构性作用，早期主要用于支持普惠金融领域。人民银行向商业银行发放利率优惠的再贷款，引导商业银行对政策支持的领域发放贷款。人民银行先后设立了再贴现（1986年设立，2008年开始发挥结构性功能）、支农再贷款（1999年）、支小再贷款（2014年）、抵押补充贷款（2014年）等结构性货币政策工具，引导资金流向“三农”、小微和民营企业等国民经济发展重点领域和薄弱环节。
例如，2024年1月2日，人民银行在官网公告，2023年12月，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增抵押补充贷款（PSL）3500亿元，规模达到单月净投放历史第三高。
PSL于2014年创设，是中国人民银行的结构性货币政策之一，主要功能是支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展而对金融机构提供的期限较长的大额融资。PSL主要服务于棚户区改造、地下管廊建设、重大水利工程、“走出去”等重点领域。
日前，中国人民银行行长潘功胜在国新办新闻发布会上谈及2024年重点工作时表示，下一步，我们将继续发挥货币政策工具总量和结构双重功能，加强工具创新，继续引导金融机构做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”。经中央批准，人民银行将设立信贷市场司，重点做好五篇大文章相关工作。
提供“真金白银”的政策激励手段
近年来，各界对结构性货币政策的讨论较多。结合近年来人民银行的实践，文章总结了我国结构性货币政策的四个经验。
在功能定位上，结构性货币政策是总量型货币政策的有益补充。传统上，货币政策的主要功能是调节短期总需求。根据我国国情，在多重约束条件下，货币政策采取“总量为主，兼顾结构”的调控框架。结构性货币政策从属于总量型货币政策，是其有益补充，主要功能是将资金引导至确有必要支持的重点领域和薄弱环节，促进信贷结构调整；也具有一定的总量效应，是调节货币供给的重要渠道。
在传导机制上，通过银行信贷渠道传导，充分发挥市场配置资源的决定性作用。结构性货币政策工具主要是再贷款类的中央银行交易工具，通过银行的信贷渠道传导，市场化是底层逻辑。人民银行向银行提供利率优惠的再贷款资金，引导银行主动将信贷资源投放至政策支持的领域。银行自主选择项目发放贷款，自行承担信用风险，充分发挥在识别项目中的专业性，将金融资源配置到有效率的行业和企业。结构性货币政策工具不直接补贴企业，不产生寻租空间，能够取得较好的传导效果。
在工具设计上，精心设计激励约束机制，做到合理适度、聚焦重点、有进有退，强化政策效果。建立激励机制，通过数量和价格两方面实现结构调整目标。在数量上，将中央银行提供资金量与银行向特定领域发放的贷款量挂钩，引导商业银行加大对特定领域的贷款投放；在价格上，通过优惠利率的再贷款，引导商业银行降低特定领域的贷款利率，再贷款利率优惠程度适中，既起到激励作用，又可以减少对市场定价的扭曲。
在政策协同上，与人民银行各项政策打好配合，与财政政策、产业政策形成合力。在与人民银行各项政策打好配合方面，人民银行通过信贷政策、市场建设、金融改革等多种方式，解决国民经济发展中面临的结构性问题。结构性货币政策是提供“真金白银”的政策激励手段，与上述政策打好配合，可形成政策“爆发力”，更好更快地取得政策效果。达到预期效果后，结构性货币政策退出，依靠信贷政策和改革措施等完成对特定领域支持的长效机制建设。
总的来说，我国已形成一套适合国情的结构性货币政策体系，发挥总量和结构双重功能，在保持银行体系流动性合理充裕同时，充分发挥“四两拨千斤”的引导撬动作用，引导金融机构将信贷资源投放至普惠小微、绿色发展、科技创新等领域，支持经济高质量发展。
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