21世纪创投研究院研究员 申俊涵

从2002年1月“中关村创业投资引导资金”正式设立并投入运作至今，我国政府投资基金的发展已经有20余年。政府投资基金经过探索试点的1.0时代、全面开花的2.0时代，如今已经进入精耕细作的3.0时代。

2002年1月，中关村管委会借鉴以色列政府推动创业投资发展的经验，出资设立了“中关村创业投资引导资金”，主要是以跟进投资的方式鼓励合作的创业投资机构投资中关村科技园区的高科技企业。这是我国第一只由政府出资设立的具有“引导”之名的创业投资引导基金，也由此开启了政府投资基金早期试点探索的1.0时代。

2015年，财政部颁布《政府投资基金暂行管理办法》（简称《办法》）。《办法》提到，政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。

该《办法》的出台具有划时代意义，它意味着政府对企业的资金支持，由财政直接补贴完全转变为以政府投资基金为主的市场化运作方式。

由此，持续数年的热潮出现，政府投资基金的发展迈入从中央到地方全面开花的2.0时代。清科研究中心的数据显示，2016年是新设基金的巅峰之年，新设立的政府投资基金有392只，目标规模2.98万亿元人民币，已认缴规模1.6亿元人民币。

近年来，随着地方政府对政府投资基金的运作愈加熟悉，“资本招商”、“基金招商”在引领地方产业发展方面的作用日益突出，政府投资基金的发展已经迈入精耕细作的3.0时代。

地方政府的主动管理能力正不断增强，更看重政府投资基金工具应用带来的实际产业招商效果。在2024年，我们看到“千亿基金俱乐部”正在持续增员，地方政府希望借此打造高能级产业集群。同时，随着存量优化时代的到来，国资基金平台的整合也成为当下的行业显著特征。

“千亿基金俱乐部”持续增员

目前，各地政府投资基金正逐渐迈入“千亿时代”。据21世纪创投研究院统计，2022年下半年以来，就有深圳、上海、广州等地均设立相关基金集群。2023年，安徽、江西、上海、广州、重庆、杭州等多个省市纷纷宣布设立千亿规模的政府投资基金。

2024年，千亿基金的浪潮仍在持续，但频率较2023年已有所放缓。2024年3月底，上海宣布围绕集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业，推动设立总规模1000亿元的产业投资母基金，以发挥“投早投小”、产业投资、并购整合、补链强链功能。

2024年5月，湖南推出加码股权投资的最新举措。按照规划，湖南省省级财政在30亿元存量基础上，近年内将新增出资170亿元，以母子基金方式撬动社会资本，力争未来省级政府性基金规模超过3000亿元。

多地千亿规模政府投资基金的具体运行，是按照建立基金集群的思路。比如较早设立千亿基金的深圳，是按照“一集群一基金”的理念，组建规模达千亿级的“20+8”产业基金，发展以先进制造业为主体的20个战略性新兴产业集群，前瞻布局8大未来产业。

再如烟台市政府引导基金，结合全市产业资源禀赋和重大目标战略，以县域发展、动能转换、科技创新、绿色低碳4只母基金为支点，加快形成“4+N”千亿级母子基金“航母群”，打造布局16条重点产业链、覆盖14个区市的母子基金服务生态。

我们认为，这种建立基金集群的方式有利于当地形成完善的基金体系，更加精准、聚焦地对当地产业发展提供支持，也利于对创新创业企业提供全生命周期的投资支持。

在产业主题方面，“低空经济”成为今年最吸睛的方向。比如广州开发区、黄埔区签约100亿低空产业创投基金；武汉市也鼓励各区设立低空经济专项基金，市、区共同形成总规模不低于100亿元的低空经济发展基金群；江西省九江市共青城市依托私募基金小镇撬动社会资本，组建50亿元的低空经济产业发展专项基金。

我们认为，地方政府顺应政策趋势、市场形势发展低空经济，设立相应的“低空经济”产业基金，有利于抢占新高地，促进相关产业链和生态圈在当地的形成，为地方经济注入新活力。

但低空经济属于新兴领域，在形成投资热度的同时也需注意背后的市场风险和不确定性。地方政府需要因地制宜发展新兴产业，这样更能体现自身竞争力和专业性，利于政府投资基金实现更高的使用效率和更好的投资效果。

国有基金平台整合进行时

国有基金平台的整合重组，正成为政府投资基金当下运作的新趋势。

今年4月，上海国资委正式宣布，上海国投公司与上海科创投集团（又称“科创投集团”）实施联合重组。6月，这两家超级创投平台的重组又迎来新进展，上海市国资委下发的通知显示，经市委、市政府同意，决定将上海市国资委持有的上海科创投集团100%股权无偿划入上海国投，划款基准日为2023年12月31日。

据了解，上海国投成立于2021年2月，是上海市国资委出资并直接监管的大型国有资本投资平台公司，注册资本人民币100亿元。上海科创投集团此前已经经历过多次重组。官网显示，1992年上海科投成立，2014年与上海创投合并重组为科创投集团，2021年科创投集团又与浦东科创集团合并重组为上海科创投集团。

除了上海国投与科创投集团的重组，这种整合已经在多地出现。2022年6月，苏州创新投资集团正式亮相。它由此前已存在的苏州国发创投、苏州产投集团、苏州科创投、苏州天使母基金和苏州基金整合成立，注册资本达180亿元。另外，还有无锡市政府主导整合当地主要投资力量成立锡创投。

21世纪创投研究院在调研中发现，早期，地方政府可能采取赛马机制，由发改、财政、科委等不同主管部门发起成立多个政府投资基金平台，呈现出一种百花齐放的行业状态。现阶段，随着实践经验的总结，以及出于对财政出资能力等多重因素的考虑，多地政府进入到整合资源、打组合拳的阶段。

这种整合重组一方面能够减少内部无效竞争。另一方面，能够提升政府投资基金运营主体的资金实力、规划层级、品牌影响力，帮助当地基金在跟其他省市政府投资基金的比拼中增强竞争力，为招商引资带来优势。

同时，LP投顾创始人国立波指出，基金的分家与整合是股权投资行业的常态，国有基金平台整合之后是否能够真正起到效果，核心还是要看基金是否具有市场化运作的机制设计，是否足够尊重市场规律和基金运营规律，并且具有配套的人才培养和激励制度等。

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