文/高歌

9月底以来宏观层面出台的一批增量货币和财政政策，政策预期、政策力度与所涉及的范围都堪称前所未有，政策效果有待释放，当前中国经济结构性调整仍然处于爬坡的关键阶段。

今年前三季度，中国GDP同比增长4.8%。纵向比，前三季度GDP总量比去年同期增加近3.7万亿元，第三季度GDP总量比去年同期，增加近1.3万亿元；横向比，从世界主要经济体增速看，第三季度，美国实际GDP按年率计算增长2.8%；欧元区和欧盟均同比增长0.9%；日本环比增长0.2%。从这个维度看，中国经济增速仍位居前列。

但这样的增速与改革开放以来的经济增速相比，下行明显，中国已经步入经济体制改革与国家治理现代化改革并重的高质量发展新阶段。

12月7日，由联办集团、和讯共同主办、财经中国会承办，主题为“寻找增长与治理并重的改革路径”的财经中国2024年会暨第二十二届财经风云榜在北京举行。中国社会科学院大学教授、国务院原副秘书长江小涓发表题为“发展与治理：与时俱进确定改革目标和重点任务”的主旨演讲，分析与梳理改革开放以来，历次三中全会有关经济体制改革与国家治理全面现代化的变迁与交叠。

江小涓认为，历次三中全会与时俱进确定改革开放的目标和任务，是中国过去四十五年持续发展和保持稳定的制度保障。从解放和发展生产力为主要目标的经济体制改革，到促进国家治理体系治理能力现代化的全面改革，是经济社会发展实践提出的要求，符合发展规律，符合国家目标。

“进入现代化建设新时期有新的矛盾和挑战。迫切要求加强制度建设，有效规范各方行为，协调各种利益关系，使生产关系与生产力、上层建筑与经济基础、国家治理与社会发展更好相适应，保障现代化建设顺利推进。”

而面对由经济发展与全面治理带来的一系列存量与增量问题，江小涓认为，这不仅需要制度建设层面的破与立，在今后很长一段时间中，也需要平衡好“活力”与“秩序”这一对看似矛盾的关系。

江小涓说：“在我们往常讲的改革要兼顾公平和效率之外，今后的改革还要兼顾活力和秩序。”

01

既要梳理存量问题，也要推动增量发展

江小涓将改革开放以来的6届三中全会大致分为发展、治理与制度建设三个阶段：在以发展为主题的阶段，以解放和发展生产力为目标，建设社会主义市场经济体制；十八届三中全会后，治理成为目标和主题，进入全面深化改革的阶段；二十届三中全会则以制度建设为重点，进一步推进全面深化改革。

在发展型改革期间（十二届、十四届、十六届三中全会），围绕社会主义市场经济体制的建立和完善，从国家宏观调控方式改革、要素市场改革、劳动力市场改革、国有企业改革、财税体制改革、社会保障制度建设等多方面推进发展型改革。

江小涓评价称，这些目的都是调动个人、企业和地方的积极性，解放和发展生产力，促进经济持续快速发展，目标和任务清晰且形成高度共识。

经济增速是一个检验经济改革成果较为显性的指标之一。根据江小涓提供的数据，中国改革开放45年，经济平均增长速度高达9.1%，显著高于主要国家和世界平均水平。中国1980年的GDP为1911.5亿美元，仅相当于美国的6.7%、德国的20.1%、日本的17.3%；2021年达到17.7万亿美元，分别相当于美、德、日的77.1%、419.9%、359.2%。

从高出全球平均速度的三倍的水平可以看出改革已实现既定目标。由此在十八届三中全会开启了“治理阶段”，同时在这一时期，对经济发展的改革也未弱化，发展型改革和治理型改革两条主线并存。

2013年召开的中共中央十八届三中全会，做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的要求。与前几次三中全会都是关于建立社会主义市场经济体制的相关改革部署不同，这次改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。要通过改革，全面提升国家治理能力，解决经济社会各方面存在的突出矛盾。

在十八届三中全会提出要全面深化改革治理体系现代化主要还是为了解决前面30多年留存下来的一些突出问题，这一转变有深刻的现实背景和理念指引。改革开放30多年后，以全面深化改革解决发展中积累下来的突出问题，成为全社会的共同要求，比如脱贫攻坚、依法行政、共同富裕、环境保护和生态建设等都是亟待解决的重大问题。

江小涓表示，“文件同时强调经济体制改革是全面深化改革的重点，提出了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这个重要新表述。这表明解放和发展生产力的发展型改革也在加力，在经济体制改革的关键词上相比此前迈进了一大步，以此平衡大家对于改革的理解，不致出现误解。”

过程中，稳增长、稳就业也是始终存在的任务。

经济增长一个百分点，容纳的就业就随之增多。国务院发展研究中心在2015年的一次新闻发布会的数据解释了就业和经济增长的关系：2014年中国经济增长7.4%，城镇新增就业1332万人，如果简单计算的话，经济每增长一个百分点，城镇新增就业接近180万人。这跟过去相比是重大的变化。21世纪初期，GDP增长一个百分点，新增就业70万左右。

从经济增速看，2010年中国的经济增速仍在10.5%的水平，当前的经济增速下行似乎是非常长的周期变化所致，经济下行带来的一系列问题较为突出。市场上始终存在着两种声音：其一是，只要经济增长的质量好，增速高低似乎并不是重点；其二是，经济增速下行也会拖累就业，带来更多的潜在问题。

江小涓表示，十八届三中全会强调经济体制改革是全面深化改革的重点，提出了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这个重要新表述。发展型改革的力度并未减弱。可以看出，从这个阶段要解决的问题出发，实事求是，就需要两种改革并行推进。这是实践带来的诉求决定的。

02

制度设计的破与立

二十届三中全会对新时期对制度建设提出新要求。《决定》提出了市场经济基础制度这个重要概念。将产权、市场准入、公平竞争、社会信用等列入。这些都是社会主义市场经济有效运行的基本保障，其中有许多重要的新要求。

例如依法平等长久保护各种所有制经济产权。江小涓特别指出，其中的“长久”两个字受到高度关注，表明我们保护各种所有制产权，不是权宜之计，不会发生改变，给各类投资者和企业家以长期信心和预期。

“再如对民营企业也提出制度建设的要求，支持引导民营企业完善治理结构和管理制度，加强企业合规建设和廉洁风险防控。”

江小涓认为，高质量发展是首要任务，推动高质量发展的激励和约束机制都还不足，面临不少体制机制障碍和卡点堵点，需要通过进一步全面深化改革来破解。

例如我们的市场运行中，长期以来在鼓励进入市场方面下很大功夫，但在方便退出市场方面一直较弱，不利于市场发挥优胜劣汰、提高产业水平的作用。二十届三中《决定》要健全企业破产机制，探索建立个人破产制度，推进企业注销配套改革，完善企业退出制度。这是一项非常重要的制度安排。

再如发展新质生产力是一项新任务，要求健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。

其中，发展型改革主要从增量入手，以破除束缚带来新的动力活动和相应利益。而治理型改革往往针对长期积存下来的突出问题，涉及存量调整，利益关系错综复杂，动奶酪必然会遇到干扰和出现阻力。

江小涓以共同富裕问题为例，涉及初次分配和再分配问题，不同主体所处的地位不同，看法就不一致，而且容易受到各种因素的影响。例如减少收入分配差距本应采用累进税制，也就是收入高者多纳税，但各地为了吸引资金促进地方发展经济，往往对投资者、科技成果持有者和大公司高管等各类“人才”给予税收优惠，从吸引资源促进地方增长的角度看有合理性，但从共同富裕的角度看就值得思考，因为这些得到税收优惠的人群已经是“高收入”人群，对他们的优惠会产生实质上的税收累退效应。当资本可以跨境全球流动时，税收制度的调整还需要关注其他国家的税制和相关政策。

由此她认为，靠政策调整这类问题往往收效有限，长期可持续推进需要刚性的制度约束，才能有效规范各方行为，协调利益关系，更好解决这些突出矛盾和问题。

03

多元化需求与切实体感

“国家治理和社会发展更好相适应”是二十届三中全会《决定》中的一个重要新提法。

这个新提法源自对中国经济发展和社会进步产生的新问题新挑战的深刻理解。江小涓在演讲中表示，随着国家经济发展水平和国民受教育水平的提升，今后我们要面临一对同源却矛盾的关系，即社会活力和社会秩序的关系。

“实践和理论都表明，现代化发展时期是社会活力与不稳定因素同步增加的时期：教育发展提高了识字率和教育水平，增加了传播媒介对民众影响的普及率及渗透度，人们眼界更高更远；高增长在使社会整体福利提升的同时，很可能扩大贫富差距，没有以同样速率跟上来的人们可能产生对制度的不满；经济发展会增加人口在地理上的流动性，人们从农村向城市移居却长期不能真正融入，带来排斥感、不安全感甚至极端情绪等等。”

处理好国家治理与社会发展的关系，目标就是要在深刻复杂的社会进步与变革中，整个社会既生机勃勃又井然有序。这对国家在保障公民权利、提供社会正义、维护社会平安等方面的能力和水平都提出了新的要求。

现代化国家在保障公民权利、提供社会正义、维护社会平安等方面的能力也需要有所提升。

例如，要求促进城乡共同繁荣发展。要求推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。随着农民工第二代第三代的成长，这些诉求更加强烈并有较高的社会共识，必须成为今后改革的重点任务。

江小涓说，建立轻微犯罪记录封存制度。这都是人民群众高度期朌的治理能力。例如，“建立轻微犯罪记录封存制度”看上去就一句话，却涉及数百万有过错者及更多亲属的基本权益保障。

二十届三中全会《决定》中有许多这类体现经济发展新形态、社会进步新理念、人民群众新要求的制度性建设要求，就要让人民群众从一件件具体改革措施中，切身体验到与现代化国家相匹配的国家治理水平。