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城市与区域治理研究院苏志勇/文

近日在中国经济年会上，中央财经委员会办公室副主任韩文秀提出，必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率，各类产业园区要盘活存量闲置低效的土地。要持续推动产业园区“腾笼换鸟”，用好地方政府专项债。这一表态意味着，产业园区将成为盘活闲置低效用地的重点领域。

我国产业园区在长期的发展过程中，由于产业规划不合理、盲目招商引资等原因，积累了大量的存量闲置低效用地，这一现象已成为制约产业园区高质量发展的瓶颈之一。不久前，中纪委、国家监委网站刊发了题为《深度关注丨护航产业园区高质量发展》的文章，揭开了产业园区招商的诸多弊病。转变传统的招商引资模式，加速盘活存量闲置土地，成为产业园区高质量发展的重要一环，也是摆在地方政府面前的重要课题。

一、产业园低效用地的成因及现状

从1984年我国设立第一批国家级经济技术开发区，我国产业园区建设已经经历了整整40个年头，产业园区建设从无到有、从弱到强，成为我国经济发展的重要引擎。截至2023年末，我国国家级经济技术开发区土地供应率、建成率分别达到92.97%和92.98%，数据表明我国产业园区已经进入存量市场。但是从土地利用效率看，仍有较大提升空间。根据兴业研究的数据，目前存量工业用地面积前30名城市的低效用地总和约为1240.78平方公里，相当于这些城市2022~2024年工业用地年均供应量的5.21倍，盘活潜力较大。其中，四个一线城市，以及东莞、重庆、武汉、天津、青岛、苏州、潍坊、成都等城市的待盘活规模位于前列。

从低效用地产生的原因来看，主要有以下几个方面：

一是供地政策与市场需求不匹配。供给端，地方政府受招商引资和土地财政双重因素影响，存在产业园区盲目扩张和土地过度供应现象。上世纪90年代以来，各地政府通过低价出让工业用地，以提升招商引资的竞争力，在各地大规模低价供地下，各地产业规划的同质化现象严重，部分地区形成大量低效用地。需求端，随着经济结构调整和产业升级，市场对不同类型的需求发生变化，而土地供给并未随着需求变化做出相应调整，供需错位导致土地闲置或低效利用。

二是土地出让年限与企业生命周期不匹配。近5年退出市场的企业平均寿命仅为6.09年，但实践中工业用地出让年限在20~50年，大量经营不善的企业占据着使用权尚未到期的土地，形成低效用地。

三是市场环境或企业自身经营问题所致。近年来经济周期性波动、市场竞争加剧、部分产业进入下行周期，企业投资意愿降低，土地需求减少，导致土地利用效率下降。企业经营方面，部分企业经营不善、资金链断裂，或者企业未能及时进行产业升级，原有土地用途与市场脱节或无法继续开发，导致土地闲置或低效利用。

四是政策执行或监管不到位。尽管政府部门出台了一系列政策鼓励土地高效利用，但因监管不到位导致政策未能有效实施，或者相关法律法规对低效用地的认定和处置缺乏明确标准，导致执行过程中偏离政策初衷。

五是土地利用规划不合理或配套不完善。部分产业园区未能充分预测未来市场需求变化，或者产业园区内基础设施和配套不完善，基础配套不能满足企业入驻需求，影响企业的入驻意愿和运营效率，导致土地利用率下降。

长期形成的大量闲置低效用地，不仅造成了土地资源的浪费，影响到城市规划和建设的顺利推进，而且限制了其他产业潜在的投资机会。特别是在核心一二线城市，一面是土地资源紧缺、地价房价居高不下，一面是大量存量土地被闲置或低效利用，严重影响了城市的高质量发展。

二、政策推动存量低效土地盘活

近年来，中央层面深刻意识到土地集约利用的重要性，并做出一系列重大部署，明确要求推动土地混合开发利用，用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。各级政府密集出台整治闲置低效用地专项政策，推动完善配套制度，支持低效用地再开发和存量用地盘活。

5月17日召开的国务院政策吹风会上，自然资源部相关负责人表示，将要求市县建立处置闲置、盘活存量土地的协调决策机制。支持地方按照“以需定购”原则，以合理价格收回闲置土地，用于保障性住房建设。消除开发建设障碍，允许企业按照程序合理调整规划条件和设计要求，更好地适应市场需求。

6月26日，针对当前盘活存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，自然资源部会同国家发展改革委等部门结合各地实践探索，研究出台了三个方面18条政策措施。

7月28日，国务院发布《新型城镇化战略五年行动计划》，在促进产业园区提级扩能方面，提出推动同质低效产业园区整合升级，构建高水平专业化产业服务支撑平台。建立健全以亩均效益为重要考量的产业园区综合考核评价体系，将评价结果作为扩区、调区、升级的重要依据。新增工业用地全部以“标准地”供应，推行用地审批承诺制，推广弹性出让、先租后让等灵活供地方式。提升园区设施和服务标准化水平，加强水电路气信等基础设施和标准厂房、共性技术平台建设，建立投资全周期一站式服务机制，鼓励引入专业化运营主体。

11月13日，自然资源部印发《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，明确优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。

11月23日，自然资源部表示，正会同国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部，结合低效用地再开发等试点，以及相关政策文件的贯彻落实，总结地方改革探索实践，及时形成可复制、可推广的政策成果，深入推动低效工业用地盘活利用，推进产业转型升级和开发区高质量发展。

在政策执行过程中，自然资源部和地方政府逐步探索出一系列盘活闲置低效用地的具体政策举措，包括完善先租后让、租让结合的工业用地供应体系，加强产业用地支持政策，保障企业用地需求，减轻企业用地成本；推动新增建设用地和存量建设用地增存挂钩工作，开展低效用地再开发试点创新示范，鼓励引导产业创新升级改造；提出单位GDP建设用地使用面积下降率目标，组织开展开发区集约用地评价考核，引导地方节约使用土地。

三、盘活产业园闲置低效土地的路径探索

2023年9月，自然资源部部署15个省（市）44个城市开展新一轮低效用地再开发试点，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障等4个方面探索创新政策举措，完善激励约束机制，有效盘活存量土地和低效用地。截至目前，各试点城市全面完成低效用地再开发试点方案编制、低效用地调查认定和上图入库，组织实施了一批低效用地再开发项目，已认定低效用地313.66万亩，实施再开发156.38万亩，推广低效用地再开发试点第一批典型案例18个，推动城乡发展从“依赖新增”向“盘活存量”转变。

各地在盘活低效用地实践中涌现出多种盘活模式，包括政府收储（协议收回）盘活模式，原产权人自主、联合盘活模式，企业通过二级市场收购盘活模式等，既充分发挥了政府的引导作用，又有效调动了市场参与的积极性。

例如天津市河东区第一机床总厂改造项目、上海市闵行区梅陇众欣产业园整体转型项目、上海市浦东新区张江水泥厂改造项目、苏州常熟市支塘镇林园路产业园改造项目等，采取了企业联合原产权人或原产权人自主盘活模式；无锡市华虹集成电路研发和制造基地产业园改造项目，采取了政府收储盘活模式；常州市维尔利环保科技集团总部中心改造项目、湘潭市吉利商用车全新智能LCV改造项目等，采取政府协议收回盘活模式；合肥大众汽车产业园改造项目，采取二级市场转让盘活模式；芜湖市“泵站+智能停车楼”改造项目，采取土地混合开发利用盘活模式；泉州晋江市集成电路（科学园）产业社区改造项目，采取政策工具叠加盘活模式；萍乡市安源区智能装备产业园改造项目，采取府院联动盘活模式；佛山市乐从镇上华智能智造产业园改造项目，采取企业长租资管盘活模式；重庆九龙坡区东鹏公司改造项目，采取盘活零星低效用地促进企业增城扩产。

从这些案例可以看出，各地通过盘活低效用地，用空间焕新引领产业升级，引导企业增资技改、提容增效，保障了产业转型升级发展空间，腾出了新质生产力发展空间，增加了发展的新动能；通过盘活低效用地，用片区综合开发重塑空间品质，实现了生产、生活、生态功能提升，推动了城乡高质量发展。

四、盘活产业园闲置低效土地面临的机遇与挑战

2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋划之年。二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出，“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”。在这一顶层规划指导下，盘活闲置低效用地将迎来新的机遇。

首先是政策支持和配套制度的完善为闲置低效用地盘活提供了制度保障。自然资源部出台的18项具体措施从三方面做出具体政策安排。在“鼓励开发”方面，消除开发建设障碍，完善规划条件和相关配套设施要求；在“促进转让”方面，充分发挥土地二级市场作用，推进房地产用地“带押过户”，配合司法及破产处置，优化分割开发程序，支持合作开发；在“规范收购收回”方面，政策措施强调了应依法收回的情形，协商收回的可采取等价置换等方式，收购收回土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持。在资金支持上，一方面央行多次提出对盘活存量闲置土地提供资金支持；另一方面，财政部重启土地收储专项债，为闲置低效用地收储提供资金保障。

其次，推动城市更新为盘活产业园闲置低效用地创造了机遇。产业园区更新改造是城市更新的重要组成部分。推动城市更新为产业园闲置低效用地盘活提供了多方面的机遇，包括政策支持、资金支持、优化土地资源配置、促进产业升级、改善城市环境和增强市场信心。这些机遇不仅有助于提高土地利用效率，还为地方经济发展注入了新的动力。城市更新过程中，通过依法收回、分割收回或转让、优化规划条件、合理免除违约责任等措施，可以有效盘活存量闲置土地。通过盘活闲置低效用地，可以引入高技术、高附加值的产业项目，推动产业园区的转型升级。例如，邯郸经开区通过盘活闲置用地，成功引进了中船派瑞氢能装备产业园项目，解决了企业扩产用地问题，促进了当地经济的发展。

第三，盘活产业园区闲置低效用地可有效缓解房地产市场供需矛盾。在核心一二线城市，职住平衡问题始终是城市发展的待解难题。“工改住”作为盘活产业园区闲置低效用地的有效途径，不仅可以优化土地利用效率、促进产业升级，而且可以改善居民住房需求，促进城市功能合理布局。近年来在产业园区更新改造过程中出现了大量实践案例。例如杭州拟对未来科技城部分地块进行控规调整，通过调整土地用途，杭州未来科技城不仅增加了住宅用地供应，还促进了区域内的房地产市场健康发展，提升了居民的生活质量。再如，上海松江将毗邻群众居住区的低效工业厂房改造为科技园，实现了土地节约集约与群众增收致富双赢。通过“工改住”，松江区不仅盘活了低效工业用地，还为周边居民提供了更多的就业机会，促进了区域经济的可持续发展。

存量闲置低效用地的盘活是一项长期而艰巨的工作，未来还有许多难题待解。例如在优化城市规划和设计方面，通过合理划分规划单元，明确土地利用、建筑布局、交通系统等具体规划内容，建立待盘活存量用地清单，全面动态掌握存量土地利用情况。在加快发展土地二级市场方面，完善二级市场管理政策法规，规范交易流程，鼓励存量用地流转，支持有条件企业市场化收购房企存量土地，推进交易信息公开，健全市场监管机制，完善相关税费政策。在推动土地混合开发和用途转换方面，健全土地混合开发利用相关制度，促进产城融合、职住平衡，营造高品质社区；允许存量土地、存量建筑依法调整土地用途，推进容积率转移和奖励机制等。

（此文刊于中国房地产报12月30日11版 责任编辑 苏志勇）

值班编委：李红梅

流程编辑：刘亚

审读：戴士潮

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